Раюдин Юсуфов: «Оценка регулирующего воздействия – это современный общепринятый подход к нормотворчеству»
– Раюдин Айдакадиевич, расскажите читателям, что представляет собой оценка регулирующего воздействия?
– Оценка регулирующего воздействия, о которой е совсем недавно мало кто слышал, сегодня достаточно прочно вошла в обиход и стала неотъемлемой частью процесса подготовки нормативных правовых актов.
Оценка регулирующего воздействия – это современный общепринятый подход к нормотворчеству. Введенная в практику западноевропейских стран, ОРВ, как инструмент государственного регулирования в России, получила распространение с 2010 года и внедрена в республике с 2014 года.
В условиях экономического кризиса невозможно решить проблемы экономики только мерами денежно-кредитной политики. Необходимо улучшать инвестиционный климат, совершенствовать институты, внедрять новые технологии, инвестировать в инфраструктуру и человеческий капитал, изменять структуру расходов, повышать безопасность экономической деятельности, бизнеса.
Важным компонентом работы, направленным на создание благоприятных условий для ведения предпринимательской деятельности, ограничение избыточного регулирования в экономике, в ряду мер общесистемного характера стал институт ОРВ.
ОРВ – это единственная официальная государственная процедура, в которую входит опрос представителей бизнеса о возможных последствиях предлагаемого регулирования (издержках, выгодах) до момента принятия решения.
Процедура проводится в отношении разрабатываемого проекта акта, затрагивающего вопросы предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Федеральный закон от 30 декабря 2015 № 447-ФЗ внес коррективы в действующее законодательство. Из предметной области оценки регулирующего воздействия исключены проекты законов субъектов Российской Федерации, устанавливающие, изменяющие, приостанавливающие, отменяющие региональные налоги, а также налоговые ставки по федеральным налогам и регулирующие бюджетные правоотношения.
– Как это работает и готов ли бизнес участвовать в обсуждении проекта НПА?
– Все знают, что до принятия решения документ проходит стадию согласования и дорабатывается по отдельным замечаниям какого-либо органа государственной власти. ОРВ меняет практику принятия НПА, когда выходит документ, по которому предстоит работать предпринимателю, а содержащиеся в нем нормы затрудняют предпринимательскую деятельность.
Для исключения такого рода ограничений, избыточных требований, запретов для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, положений, способствующих возникновению необоснованных расходов для ведения бизнеса, у предпринимателей появилась возможность блокировать принятие таких решений, высказывать свое мнение или вносить в него изменения.
Алгоритм довольно прост. Так, при объявлении органом-разработчиком публичных консультаций или обсуждений по разрабатываемому документу предприниматель посредством направления предложений и замечаний доказывает, что он будет препятствовать развитию предпринимательской деятельности, при необходимости предложения должны подкрепляться расчетами выгод и издержек. Эти мнения и предложения органом-разработчиком в обязательном порядке рассматриваются, учитываются при подготовке НПА или отклоняются. Причем для отклонения предложений должны быть мотивированные обоснования. Минэкономразвития РД при подготовке заключения об ОРВ осуществляет контроль качества учета мнений предпринимателей. Таким образом, на ранней стадии разработки НПА происходит обмен мнениями по тексту документа и выбирается наиболее приемлемый вариант решения.
Для обсуждения проекта акта определено достаточное время (30 дней). Причем, если процедура ОРВ прошла неэффективно, то есть адресаты правового регулирования не были своевременно уведомлены о разработке НПА, затрагивающего вопросы предпринимательской и инвестиционной деятельности, такой проект Минэкономразвития РД направляется на повторное обсуждение.
Предпринимательское сообщество видит, что с его мнением считаются, что оно важно для органов власти, и это увеличивает интерес самих предпринимателей участвовать в процедурах ОРВ. У каждого заинтересованного лица или же простого гражданина есть такая возможность.
Все разрабатываемые органами власти на федеральном и республиканском уровнях документы в электронном виде размещаются на соответствующих официальных сайтах. К примеру, на федеральном уровне прошли обсуждения проекты актов, вносящие изменения в Жилищный кодекс РФ в части ужесточения ответственности управляющих организаций за нарушение лицензионных требований. Есть много проблем в этой сфере, но когда читаешь принятые документы, видишь много нестыковок, неурегулированных вопросов, да и просто норм, ущемляющих интересы граждан.
Другой пример. На республиканском уровне готовится проект акта по распределению ограниченных ресурсов для поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Проект акта содержит явно избыточные требования и барьеры с тем, чтобы выделить ограниченный круг получателей. Исключить риски, сдерживающие развитие субъектов малого и среднего предпринимательства, и негативные последствия от принятия такого НПА – наша основная задача. Поэтому без всестороннего рассмотрения, без мнения предпринимателей, общественных организаций, любых заинтересованных лиц содержание данного проекта не будет полностью отвечать своим целям, а принятый документ будет ущемлять интересы и права предпринимателей.
В процессе публичных консультаций по разрабатываемому проекту акта орган-разработчик советуется с предпринимательским сообществом о том, что произойдет, если примут документ, к каким эффектам приведет и нужен ли такой нормативный правовой акт.
Поэтому ОРВ исключает формальный подход при разработке НПА и предполагает активное участие органов и организаций по защите прав предпринимателей, научного сообщества, простых граждан.
Следует отметить, что провести процедуру ОРВ – это не самоцель. Важно наладить регулярные контакты с бизнесом для определения целесообразности принятия проекта акта, главным критерием которого является получение большей выгоды при минимизации издержек.
Система раскрытия информации реализуется на базе сайта в сети Интернет: www.dagorv.ru, специально созданного для размещения органами исполнительной власти республики информации о подготовке проектов актов и результатах их общественного обсуждения. Для максимального вовлечения потенциальных адресатов правового регулирования в обсуждение проекта акта, кроме размещения на сайте, рекомендуется использование и других способов доведения информации.
Правильная организация проведения публичных консультаций позволяет получить максимум информации по возможным эффектам внедрения нового регулирования и сформировать объективную позицию в отношении готовящегося документа.
Однако основная проблема заключаются в том, что бизнес-сообщество, наука, общественность все еще не принимают активного участия в этих процедурах. При росте количества принимаемых документов на неизменно низком уровне остается число участников публичных консультаций и их предложений.
– Какова результативность работы по оценке регулирующего воздействия с 2014 года?
– В ходе внедрения в республике института оценки регулирующего воздействия мы убедились, что этот инструмент регулирования максимально эффективен. В том числе в качестве инструмента информирования всех заинтересованных сторон о возможности сотрудничества предпринимательского сектора и органов власти при принятии управленческих решений. Несмотря на непродолжительный опыт применения оценки регулирующего воздействия, в республике достигнуты определенные результаты.
Около 30 процентов, разработанных органами исполнительной власти республики проектов нормативных правовых актов, прошедших данную процедуру, получили отрицательное заключение. Такие проекты актов направлены на доработку. Во всех действующих нормативных правовых актах, подвергнутых экспертизе, Минэкономразвития РД выявлены положения, необоснованно затрудняющие ведение предпринимательской деятельности. Они содержали в себе административные барьеры, необоснованные требования и, тем самым, вели к ухудшению предпринимательского климата. По каждому такому акту органы-разработчики приняли решение о внесении в них изменений. Минэкономразвития РД в свою очередь ведет учет всех вносимых органами-разработчиками изменений.
Благодаря процедуре ОРВ проектов актов и экспертизе нормативных правовых актов оптимизированы расходы республиканского бюджета Республики Дагестан, устранены возможные издержки предпринимателей. Сегодня эти вопросы стали публичными, гласными и подвергаются рейтингованию.
Так, оценка указанной работе дана Минэкономразвития России, являющимся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в сфере ОРВ. По итогам проведенного рейтинга качества осуществления оценки регулирующего воздействия и экспертизы в субъектах РФ за прошедший год Республика Дагестан вошла в группу регионов с «высшим уровнем» развития ОРВ в субъекте, заняв 22-е место, и первое – среди регионов СКФО. Кроме того, отдельные заключения об ОРВ признаны «лучшими практиками».
– Каковы перспективы развития данного института?
– Предусматривается дальнейшее развитие ОРВ на муниципальном уровне. Столица республики проводит процедуры ОРВ с прошлого года, также к ней присоединились в пилотном режиме города Кизилюрт, Дербент, Кизилюртовский и Хивский районы. В текущем году в республике должен быть законодательно определен перечень муниципальных районов, для которых данный институт является обязательным. Проект закона РД, устанавливающий данный перечень муниципальных образований, определяющийся исходя из степени концентрации в них предпринимательской деятельности, находится на рассмотрении в Народном Собрании Дагестана.
В настоящее время необходимо дальнейшее выстраивание взаимоотношений с бизнесом с привлечением новых бизнес-экспертов и расширением экспертной сети, опираясь на бизнес-лидеров.
В текущем году подписано соглашение с Дагестанской региональной общественной организацией «Союз предпринимателей Дагестана». До настоящего времени взаимодействие по вопросам ОРВ осуществлялось с 8 органами и организациями, целью деятельности которых является защита и представление интересов субъектов предпринимательской деятельности.
Чтобы ОРВ стала эффективным механизмом, очищающим деятельность бизнеса от административных барьеров, следующим этапом развития института должно стать повышение эффективности государственного управления при проведении процедур ОРВ, повышение их качества. Важно не просто слышать бизнес, но и отвечать на запросы бизнеса, в том числе через оценку регулирующего воздействия, которую проводят специалисты органов власти.
Дмитрий Медведев на итоговой коллегии Минэкономразвития России в текущем году подчеркнул, что «нужно вернуться к более внимательному отношению к оценке регулирующего воздействия». Он также отметил, что «предпринимателей по большому счету не очень волнует, сколько документов выпущено, им важно, как меняется ситуация на деле».
Здесь необходим общественный контроль за исполнением разработчиками процедур и рекомендаций. Он состоит из оценки эффективности организации, проведения публичных консультаций и учета их результатов. Контроль должны осуществлять органы и организации, целью деятельности которых является защита и представление интересов субъектов предпринимательской деятельности, а также общественные организации, общественные советы, образованные при органах власти. Результаты такой оценки рекомендуется размещать на официальных сайтах.
